26.10.2020 / Artikel

Wie Steuerabkommen die globale Ungleichheit zementieren

Die deutsche Entwicklungspolitik schwimmt derzeit auf einer Privatisierungswelle. Immer stärker setzt sie Entwicklungszusammenarbeit mit der Förderung des Privatsektors gleich und versucht, deutschen Unternehmen insbesondere den afrikanischen Markt mit Anreizen schmackhaft zu machen. Dafür stehen die „Reformpartnerschaften“ sowie die Initiative „Compact with Africa“.

Es gibt viele grundlegende Zweifel, ob der Fokus auf Privatinvestitionen zu einer nachhaltigen, inklusiven Entwicklung der Länder des Globalen Südens führen wird. Eines ist jedoch klar: Wenn die Bundesregierung schon wirtschaftliche Aktivitäten deutscher Unternehmen in Ländern des Globalen Süden fördert, muss sie auch dafür sorgen, dass „Entwicklungsländer ihren fairen Anteil an den bei ihnen erwirtschafteten Gewinnen und so mehr Eigeneinnahmen erhalten“ (BMZ-Strategiepapier 2030, S. 20).

Niedrige Steuern für deutsche Unternehmen …

Signing Ceremony for Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS (7.6.2017)

Das selbst gesteckte Ziel – Entwicklungsländern zu helfen, ihre Steuereinnahmen und damit ihre finanziellen Spielräume zu erhöhen – torpediert die Bundesregierung immer wieder selbst. Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) spielen dabei eine wesentliche Rolle. Hinter diesem sperrigen, technischen Ausdruck verbirgt sich die Regelung einer hochpolitischen Frage: Wer bekommt welchen Anteil der Steuern, die bei einer wirtschaftlichen Aktivität eines Unternehmens oder einer Privatperson aus Land A (in unserem Fall Deutschland) in Land B (z. B. Kolumbien) anfallen. Für Länder des Globalen Südens ist dies entscheidend, denn ihre Staatshaushalte sind in viel stärkerem Maße von der Besteuerung internationaler Akteure abhängig als die der Industrieländer.

Deutschland hat derzeit mit 98 Ländern DBA abgeschlossen, 42 davon mit sogenannten Entwicklungsländern. Mit 61 Ländern befindet sich die Bundesregierung derzeit in (Neu-)Verhandlungen. Ihr Ziel ist es, mithilfe von DBA eine doppelte Besteuerung von Unternehmen im Herkunfts- und Investitionsland zu verhindern. Was sie nicht sagt: In der Regel sind die deutschen DBA so gestaltet, dass sie die Höhe der Abgaben für Unternehmen möglichst niedrig halten. Denn sie schreiben fest, dass Einnahmen von Unternehmen nur in einem Staat besteuert werden, das andere Land diese Einnahmen aber von der Steuer freistellt, auch wenn dort höhere Steuersätze anfielen. Das Profitinteresse der Unternehmen zählt mehr als das Interesse der Staaten, Steuereinnahmen zu generieren.

… fehlende Steuereinnahmen im Globalen Süden

Betrachtet man die deutschen DBA mit Ländern des Globalen Südens, fällt ein zweites Ungleichgewicht ins Auge, auf das u. a. der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hinweist: „DBA sind in der deutschen Verhandlungspraxis geprägt vom Interesse, möglich viel Steuersubstrat für Deutschland zu sichern. Entwicklungspoltische Aspekte sind in den Abkommen nur vereinzelt nachweisbar.“ Schuld für dieses Ungleichgewicht sind eine enge Definition von Betriebsstätten und eine relativ restriktive Quellenbesteuerung von Dividenden, Lizenzen und Zinsen.

Die Betriebsstättendefinition legt fest, ab wann die physische Präsenz eines Unternehmens im Ausland als Betriebsstätte gezählt wird (zählt beispielsweise ein Lager als Betriebsstätte?) und damit einer  Besteuerung im Investitionsland unterliegt. Je enger diese Definition ist, umso schlechter ist sie für Länder des Globalen Südens, die in aller Regel Zielland von Investitionen sind. Die Quellenbesteuerung wiederum legt fest, wie hoch die Steuern auf die Gewinne ausfallen dürfen, die ein ausländisches Unternehmen im Investitionsland macht. Je geringer diese Besteuerung, desto schlechter für das Investitionsland – und desto besser für Deutschland, da die Gewinne in der Regel ins Heimatland des Konzerns weitergeleitet werden. In den vergangenen 50 Jahren haben sich bei den deutschen DBA mit Entwicklungsländern beide Parameter (Betriebsstättendefinition und Quellenbesteuerung) zum Nachteil der Partnerländer verschlechtert.

Deutschland zählt zu den Industrieländern, deren DBA die schlechtesten Konditionen für die Länder des Globalen Südens bieten, wie Martin Hearson von der London School of Economics erforscht hat. Die Bundesregierung weist diese Kritik mit dem Hinweis zurück, durch DBA gebe es mehr Investitionen, was automatisch zu höheren Steuereinnahmen führe. Dem widersprechen Hearson und andere Expert*innen: Dass DBA Investitionen ankurbelten, sei empirisch nicht belegt. Hingegen seien für Länder des Globalen Südens die fiskalischen Kosten (in Form von geringeren Steuereinnahmen) der DBA hoch. Deswegen warnt selbst der Internationale Währungsfonds diese Staaten, sich gut zu überlegen, ob sie DBA abschließen wollen.

Verstärkt wird das Problem dadurch, dass viele Konzerne „treaty shopping“ betreiben: Sie tätigen ihre Investitionen über Standorte, die besonders investorenfreundliche DBA abgeschlossen haben. Das sind insbesondere Steueroasen wie Mauritius, aber auch die Niederlande. Die Deutsche Entwicklungs- und Investitionsgesellschaft DEG, eine Tochtergesellschaft der KfW, hält mehr als die Hälfte ihrer 240 Beteiligungen an Unternehmen und Fonds in solchen Steueroasen. Eine staatliche Entwicklungsbank trägt somit direkt zu Steuerausfällen in Entwicklungsländern bei.

Außenhandels- oder Entwicklungspolitik?

Will die Bundesregierung ihren Anspruch einer Partnerschaft auf Augenhöhe mit Ländern des Globalen Südens auch in Steuerangelegenheiten nachkommen, muss sie

  • eine Folgeabschätzung zur Wirkung bestehender DBA mit den Partnerländern durchführen;
  • zukünftige DBA mit Ländern des Globalen Südens stärker an den entwicklungspolitischen Bedürfnissen und fiskalischen Interessen der Partnerländer auslegen sowie alte DBA in diesem Sinn neu verhandeln;
  • Beteiligungen deutscher Entwicklungsbanken in Steueroasen unterbinden.

In der Entwicklungspolitik darf die Förderung von Privatinvestitionen kein Selbstzweck sein. Diese können nur durch die Erhöhung der Staatseinnahmen zu einer positiven gesamtgesellschaftlichen Entwicklung (z. B. im Gesundheits- und Bildungsbereich) beitragen. Die deutsche Entwicklungspolitik muss sich entscheiden: Steht sie für diesen Weg ein oder degradiert sie sich zu einer Filiale der deutschen Außenhandelskammer.

 

Dieser Beitrag erschien im Magazin Weitwinkel des Vereins SODI im Oktober 2020.